2013年中国市场化改革后电网建设的制约因素

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内容提要：我国目前正处于工业化、城镇化进程加快和消费结构升级的历史时期，电力需求旺盛，即使出现电力供大于求，也是短期、局部和相对的，对电力供求起根本作用的是高速增长的经济需求。

推进电力市场化改革，必须充分考虑我国电力发展的国情特点，特别是对有关制约因素要高度重视，弄清成因，对症下药，才能有针对性地设计改革方案并稳步实施。我国目前推行电力市场化改革主要受以下因素制约：

1.法规建设滞后，改革路径不甚清晰。我国电力改革没有走“立法先行”的路子，《电力法》等法律法规滞后于改革实践。由于缺乏国家强有力的法律保障，难以平衡、协调好各方面的利益关系，使改革进程受阻。同时，改革没有进行系统设计，未体现“远略近详”的战略思想，对未来发展阶段不同情景下的目标、路径和措施不甚明晰，尤其是对当前急需的市场竞争模式和风险规避机制、销售电价与市场竞价联动机制、市场中止和退出机制等关键性的游戏规则尚未充分论证并预先建立。在此情况下，如果匆忙进行改革，对改革成效及风险难以理性预期和评估，一旦市场有风吹草动，则反对者众多，容易使改革中途夭折。

2.原有体制惯性未完全消除，新的监管体制尚不健全。我国电力体制是在“政府办企业、企业办社会”的历史背景下形成的，电力行业长期处于垂直垄断一体化经营管理模式中，电力企业既是市场经营主体，又承担了相当多的公共服务、安全、就业等社会责任代行了部分政府职能。在此体制框架下，已形成了中央与地方、政府与企业、企业与用户、电厂与电网、内资与外资之间错综复杂的利益关系，若做大幅度调整，会引发、激化矛盾并带来社会稳定等问题。在电力管理方面，各部门权力较分散，各把一摊，各自为战，很难统筹规划电力发展和改革问题。特别是电力行政与监管部门分设后，由于职能分工界定不甚清晰，且与传统管理模式差距较大，实践中带来多头管理和交叉管理，让电力企业等市场参与者无所适从。同时，目前监管不到位，对电力企业的高工资、高福利和服务质量等缺乏有效约束，使改革产生的一些负面效应未能及时“纠偏”，影响了改革的社会舆论环境，无形中也加大了改革的难度。

3.竞争性的市场结构尚未充分形成，竞争模式受很大限制。一方面，由于体制和安全方面的原因，我国电网输、配、售电环节未分开，电网是批发环节单一买电者和单一卖电者。受此限制，发电企业与用户直接进行双边交易不能实施，只能单纯进行发电环节竞争，用户不能及时响应，使竞价风险倍增。美国加州、加拿大安大略省电力市场均有这方面惨痛的教训。在我国，由于电力企业大多为国有企业，还带来另一问题，即无论电力供求形势如何，政府不可能放任电力企业竞相降价导致亏损甚至破产倒闭，也不可能允许电价大幅上涨，使用户受损而电力企业牟取较高利润，这样发电市场的竞争状况就难以真实反映，也不能有效传导到用户，最终使竞价效果大打折扣，难以持续。东北电力市场目前进退两难的困境，就是例证。另一方面，我国厂、网虽然拆分了，但由于不能全面及时竞争，厂网间调度、电量等方面的摩擦加剧，使原来电力系统可内部解决的矛盾外部化，增加了交易成本，并带来了电力供应安全、就业和社会稳定等问题。

4.市场主体不成熟。从供应方看，电力企业以国有企业为主体，电网为国有独资企业，产权单一。电厂尽管大都实行了股份制，但基本上是国有资产一股独大，外资、民资只占较小比例。从消费方看，我国企业、居民等电力用户自行承担和规避市场风险的能力较弱，对政府有较强的依赖性，还未成长为真正自负盈亏、自我发展的市场主体。同时，社会各界对改革期望值较高，大都希望通过竞争降低电价，对困难和风险估计不足。在此背景下，电力市场的供求、价格等信号及风险难以正常传导，终端用户电价与市场竞价联动难以实现，电力企业、消费者和社会脆弱的风险承载能力，反过来会限制或阻碍改革的施行，即使建立了市场，也不一定能正常发挥作用。

5.技术、信息等条件不完善。目前我国区域电网网架还不健全，省际间电量交换不大，加之与“省为实体”的行政管理体制的固有矛盾，还不具备在区域电力市场平台统一竞价的条件，强行推进区域电力市场竞争缺乏应有的物质基础。同时，我国公众市场观念较薄弱，竞争所必需的信息化管理、专业人才和风险防范机制等方面也较欠缺。

我国目前正处于工业化、城镇化进程加快和消费结构升级的历史时期，电力需求旺盛，即使出现电力供大于求，也是短期、局部和相对的，对电力供求起根本作用的是高速增长的经济需求。因此，当前电力供求缓和的局面不可能长期持续。长远看，电力仍将处于紧张或均衡状态，电力发展和安全目标仍要优先保障，在此情况下，难以放开手脚全面铺开以效率和公平为主要目标的电力改革。因此，即使在今后几年电力供大于求的状况下，对以市场化为核心的改革前景也不能盲目乐观。

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